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社区居民委员会（下称“居委会”）作为基层治理的重要参与者，在参与重大公共卫生事件中发挥了重要的作用。自1954年《城市居民委员会组织条例》出台以来，居委会就作为自治性的居民组织而存在，但半个世纪之后，居委会这一基层组织，仍然拥有着尴尬、模糊的角色与职能。 居委会的历史演进 1954年12月31日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了 《城市居民委员会组织条例》。该条例规定居民委员会是群众自治性的居民组织，工作任务包括5项：办理有关居民的公共福利事项，向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调解居民间的纠纷。 华东师范大学博士生王谢平和教授郝宇青曾撰文指出，从居委会的产生来看，它是中华人民共和国建立初期国家为了稳定新生政权，在废除旧的基层组织形式保甲制的基础上，进行的制度设计和组织创新，也是基层政府为完成国家的各项任务而进行的工作方式创新，而不是居民自发的组织形式。居委会联结国家与社会，实现政府对分散的社会的控制，尤其是对街道里弄各个层次的居民进行整合与动员，同时还要满足城市居民的生活福利需求。 中国矿业大学博士生沈立里和池忠军教授认为，在计划经济时期居委会更多依附于“单位制”组织发生作用，处于辅助性的地位，其主要功能为单位组织所代替，转而以特殊人群、妇女等为主要服务对象。但随着市场经济改革不断深入，单位解体开始大范围发生，依赖“单位制”的基层治理模式难以持续，街道办事处与居委会逐步重新发挥其职能。 1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（下称《组织法》），并于1990年1月1日起施行。《组织法》指出，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。该法同时指出居委会的任务有6项：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。该法同时指出，居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。 2010年8月26日，中办、国办联合印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（下称《意见》），首次从组织者、推动者和实践者的角度肯定了社区居委会在居民自治中的重要地位，重新明确了社区居委会是居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众自治性组织。在《意见》中并没有对居委会的属性进行修订。 王谢平和郝宇青认为，城市社区居委会在推进国家治理现代化中具有双重治理职责和治理功能，既要行使好国家权力，也要充分维护好居民权利。当行政化给社区带来的负担过重的问题凸显之后，政府便开始有意识地为社区减负。 2015年7月，中共中央组织部和民政部联合下发《关于进一步开展社区减负工作的通知》（下称《通知》）。《通知》从依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子、精简社区会议和台账、严格社区印章管理使用、整合社区信息网络、增强社区服务能力等七个方面，对进一步开展社区减负工作提出明确要求。 被困的居委会 王谢平和郝宇青在上述论文中指出，国家虽然在政策层面明确社区自治，在实践中却始终通过自上而下的科层制向社区居委会分派各种行政任务，这背离了社区民主自治的本质，使社区居委会再次行政化或者被动行政化。一方面，国家负责社区居委会的正常运行及其成员的工资待遇、福利津贴，并保证服务场所和基本设施等资源。作为街道办事处管辖的机构，社区居委会的工作职责、人事考核等都由街道负责，是国家在城市最基层的代理人。应该说，行政角色依然是当前社区行动的“本色”。 如果社区摆脱了行政化的身份，那么，它就会缺少相对稳定的人财物资源，难以完成其治理任务。另一方面，社区居委会又是自治性的群众组织，社会角色应是它的“原色”。虽然居委会的行政色彩一直较为浓厚，但是，这并不意味着其居民自治角色的消解。 沈立里和池忠军认为，尽管在法律层面居委会被界定为自治组织，然而现实的情况是居委会大多处于行政化的状态。居委会忙于应付各种上级检查、上报数据、参加会议等行政性事务，不仅负担重，还不为一些社区居民所认可。居委会虽作为一个基层自治组织，但其并非在社群中自发产生，而是在国家的指导下形成，并与国家之间存在一种互动的关系。在互动的过程中，国家层面不断向基层投入资源、提供职业晋升途径，形成了政府管理的上下级关系。在这种行政思维的影响下，居委会虽不属于政府机构，却按照行政机构的逻辑处理社区事务。长此以往，这种行政思维导致居委会过多关注上级行政机构的需求，而少有精力去深耕如何更好服务社区群众。 这种行政化困境，加剧了居委会的边缘化困境。首先，在服务居民日常生活上，居委会与物业公司、业委会等组织之间出现部分功能的重合，而由于后者提供了更加便捷的服务功能，人们对居委会的依赖度逐渐下降，居委会一定程度上出现被边缘化的趋势。其次，居委会的行政化困境导致其在社区治理进程中出现脱离群众的倾向，使得群众对居委会的感知度进一步下降。最后，随着基层“去行政化”改革的深入，居委会的实际影响力也在逐渐降低。正如相关研究指出的，“社区工作站”等组织在基层的设立，虽使居委会的不少行政事务转移到这些组织中去，但由于其部分服务群众的功能已被替代，反而出现了无事可做的窘境。更进一步，若自身失去行政资源支撑，居委会也难以发挥协调社区物业管理、治安维护中的矛盾冲突，帮扶社区弱势群体等基本功能。行政化困境和“去行政化”的措施进一步加剧了居委会的边缘化困境。 华东理工大学社会工作系副教授侯利文在论文中指出，居委会深陷被社会所建构的“自治属性”与其实际上的“行政属性”张力的囹圄之中，这在现实中造成了“居委会去行政化”的“治乱循环”。其治，指向居委会的去行政化改革以及自治属性的回归；其乱，则指的是居民会在走向去行政化的改革过程中行政化的不断强化与再生产。整体上呈现为“被困的居委会”，并且在现实一轮又一轮的改革中陷入了“去行政化之殇”的悖论。即一方面似乎居委会自治属性回归遥遥无期，另一方面则是居委会行政化的不断强化以及再生产。 那么居委会被什么而困呢？ 侯利文认为，从历史上看，居委会作为组织实体与制度设置，在发展与变迁中时刻受到来自国家力量的形塑与制约。而这则是居委会行政属性（行政化）的根本原因所在。这其实指的是国家对居委会的建构与影响能力。 在中国，国家可以通过对居委会的渗透与吸纳，进行政策制度和福利服务的传送与配置。从这一个意义上看，居委会构成了国家“下达”的一个重要抓手，成为国家力量“渗透”的一个重要载体，本质是希望居委会通过非行政化的手段来进行国家使命的传递，这是国家的考量。虽然进入21世纪以来，治理理念的引入以及国家治理体系与治理能力现代化的推进，使得基层社区场域中不再是国家政权建设“单兵突进”的图景，也开始有了暂且可称之为国家社会建设“后来居上”的景观。但是，国家因素在邻里空间、行政性力量在居委会载体中的存在与展演是不可忽视的建构力量和不容否认的客观现实。 政府试图通过居委会这一组织重建基层的管治秩序，加强政权在基层的建设，这是政府的逻辑。因此，在政府话语中居委会就被解读为政府的“脚”和职能的延伸，是基层政府在社区的代理人。但是，政府逻辑同时赋予了这一“代理”性质的名实分离，实际上政府是一厢情愿地建构了居委会名义上的“自治属性”，又在实践中加强了其“行政属性”，希望居委会以民间的组织性质来完成行政上的任务安排。无论是自治的属性规定，还是行政性的客观现实，其实都是外界（主要是政府）按照自身的逻辑与意愿强加给居委会的属性。 居委会在法理上被赋予了“自治组织”的属性，但同时也被操作化为行政化的实然组织形态，即在国家推动的社区建设进程中，在法律上被定位为基层自治组织的居委会，却承担了日益繁重的行政事务，其行政化色彩也就日益浓厚。 居委会因被迫承担了过多的行政负担而被认为是代表国家基层政府派出机构对基层社会进行管理的高度行政化的组织载体，呈现为在国家结构性力量约束下“被动行政化”的居委会形象，是一个被国家“嵌入”的、代表政府的“自治”性组织。居委会作为组织载体的主动性被遮蔽了。在可以预见的未来，居委会在国家与社会之间的存在，在行政与自治之间的徘徊或始终存在。