理性看待“居住证”制度的发布--我们实际上还没有清晰地认识户籍或居住证制度为谁服务

2015年10月21日,国务院通过了《居住证暂行条例(草案)》,一时间引起坊间热议。经过多年的改革,户籍制度的坚冰终于逐渐破除,人力资源的有效流动和公民自由居住权得到较好的实现,向往大城市的人们似乎看到了未来的曙光。然而,我们对人口流动管理的制度设计思路却没有从根本上得到变革。

基本公共服务不应以地域为界

不论是过去的户籍制度,还是即将推行的居住证制度,从根本来看是为了实现人口管理和公共福利的管理。原来的户籍制度是希望将公共福利和人口捆绑在一起来减少人口流动从而实现政府的社会管理目标;而户籍制度改革的思路是将公共福利和人口管理分开以适应人口流动的大背景。在这个意义上看,居住证制度充其量是过去的暂住证制度加上了有条件的公共福利,并没有从根本上实现户籍改革的意图。

居住证制度的逻辑问题在于没有改变过去户籍制度的基本思路,所谓的积分落户和增加居住证持有人基本公共服务项目实际上是将户籍制度进行了阶层划分,这种划分的结果不是淡化了户籍制度而是相反。如果那些令人向往的集中了优质资源的大城市在户籍人口和持证人口上提供相同的公共福利,那依然存在的户籍制度就成了摆设,而且还会变成行政负担,浪费政府财政;如果对两者提供不同的公共福利,明显的结果是户籍人口会得到更多的福利,就会形成新的居住证与户籍之间的冲突,户籍的稀缺性会得到提高,其结果可能与目前无异。

国家公共福利政策的边界通常不在本国内部而是在国家与国家或国家与某些特别的区域之间,目前各省所考虑的地方公共福利问题实际上从国家社会政策的角度来看,本身就是伪命题,根本上是地方财政利益问题。即便从财政利益的角度看,实际上流入地的经济增长在很大程度上依赖于流入人口;而流出地则会在福利成本的节约方面受益,但却在人力资源和经济增长方面受损。至于地区福利水平差异完全可以在各省财政和社保基金方面实行跨省核算,完全可以不涉及公民个人。教育、住房、救济等公共福利是每个公民应享有的社会福利,不应以地域为界限,而应以公民个人为依归,这样才能真正实现基本公共服务均等化。单一区域、某个人群的基本公共服务均衡不是社会福利的基本公共服务均等化,实际上仍然类似过去的单位福利。

居住证或陷入户籍“陷阱”

居住证制度明显主要服务于北上广深这样的特大城市,一般的城市实际上并没有面对这样的问题。因此,《草案》中居住证制度的设计实际上在几个问题上还应斟酌,否则可能再次陷入“户籍”陷阱的风险。

首先,是否考虑了公民的自主选择?人们在流动时都会计算收益和成本,并非所有的人一定会流向特大城市,近些年已经出现的逃离北上广实际上已经说明了问题。如果这些大城市的人口流动会自动平衡,那我们为何要出台一个临时性的政策来增加行政成本?

其次,居住证制度对于大部分流动人口有意义吗?积分落户的政策对那些收入较低的非户籍人口实际上没有多大意义,而公共福利均等化实际上也不一定需要居住证来实现,社会保障号实际上完全可以实现这一功能。教育、救济等具有地方性的公共福利是否会因为持有居住证就没有障碍了呢?北京有工作居住证的人还是要满足各种条件才能让孩子入学,这种情况不会因为多了一个证就解决,当我们将人口管理和公共福利管理捆绑时,就意味着那些没有户籍的人总是要面对一些额外的障碍。

第三,居住证能实现人口管理的目标吗?我们希望了解人口的具体情况和信息以方便社会管理,而这一目标要面对的最大问题是人口的频繁流动,但自由迁徙实际上不会因为户籍或居住证而停止,那我们又如何以此实现人口管理呢?

第四,居住证是否会强化已有的户籍和非户籍人口的阶层分化?户籍人口和非户籍人口的社会融合问题是人口管理中的重要问题。我们希望通过各种方式实现两种人口的融合而不是排斥,但当我们用一纸证书明确了人们的身份并界定了他们能享受的公共福利时,原本模糊的界限变得更加清晰,从群体动力的角度看,边界清晰的群体通常会逐渐形成更加强烈的群体意识或阶层意识,那我们是否有面对新的阶层冲突的风险呢?

第五,居住证会否降低公共福利管理的精准和效率?人口管理和公共福利管理本身是两种事务,当我们将其简单捆绑时,政府行政看起来简单了,看证就可以了,但问题却被转移了,公共福利究竟是给那些有需要的公民,还是给有身份的公民仍然是个问题。就像高校贫困生助学金中出现的问题,那些有需要的可能没有身份,但却有很多有身份的人享受着他根本不需要的国家资助;也类似部分高校招研究生时先看本科是否毕业于985和211院校,而不是先看学生的学习成绩和实际表现。一个简单的行政方式可能会给很多具体问题带来巨大隐患!

小心居住证新问题

居住证问题的本质在于我们实际上没有想清楚户籍制度、居住证制度、公共福利都在为谁服务?户籍制度或居住证制度主要服务于人口管理,是国家进行社会管理的工具和途径,其基本内容就是确定公民身份、掌握公民的基本信息和流动状况,而不是管理公共福利。公共福利主要用以保障公民的基本权利和帮助公民应对可能的风险和困难,同时也具有提高全体公民基本生活水平,实现财富分享的功能,公共福利的管理需要人口管理信息提供依据,但不同于人口管理。从这个意义上讲,将人口管理和公共福利管理捆绑实际上是一种“懒政”的做法。

户籍制度改革的基本思路是正确的,居住证作为一种管理制度也是有其空间的,但如果没有想清楚制度究竟要解决什么问题,为谁服务,那新的制度可能既不能解决老问题,还会增加新问题!以上所有的分析都表明,户籍制度改革不应简单以所谓居住证制度替代户籍,要想清楚新制度是为全体人民服务,还是为部分地方服务?是为政府行政服务,还是为百姓生活服务?改革的基本方向应是彻底改变原有的人口管理和公共福利捆绑的思路,破除证照管理的路径依赖。消除户籍制度的弊端不能用一种证照制度来代替另一种证照制度,这样的做法既不能加强人口管理,还会增加行政成本,更可能给公共福利管理埋下隐患,未来还可能形成新的“居住证人群”,再次出现过去户籍制度的各种问题。

一项社会政策可能影响几代人的日常生活,好的社会政策能帮助民众走出困境,增加社会福利,解决民生问题,实现个人梦想;但缺乏广泛讨论的政策可能带来新的风险。我们要明白新的居住证制度究竟要为谁服务,不要顾此失彼,形成新的问题。

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